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江蘇武進新“土改”:實現城鄉土地同價同權

常州市貝瑞軸承有限公司法人代表許濤,在2018年11月拍到了圻莊村的企業用地,拿到了不動產證。 受訪者供圖

失地農民領取生活保障證。在武進,每一筆集體建設用地出讓金,都會按比例提取作為失地農民保障基金。受訪者供圖

如果僅從村貌上看,江蘇省常州市武進區的鄉鎮農村和字面意義上的“農村”顯然差異巨大。

城鄉分界在這里已經不分明。自市區至鄉鎮村,目之所及公路暢通幾乎無明顯過渡。一位出生在農村、工作在市區的公務員說:“除了沒有大型的商業體,城區和農村沒有特別大的區別?!?/P>

作為“蘇南模式”發源地之一,武進上世紀70年代就開始出現了鄉鎮企業,平均9.4個人中就有1個是老板。在不到6000人口的武進區洛陽(樓盤)鎮岑村,就有40多家企業。整個武進區,以往發達的鄉鎮企業留下了11萬畝存量集體建設用地。

此前《土地管理法》禁止集體建設用地轉讓、出讓。村集體的建設用地須經由政府征用,變成國有土地后,再進入招拍掛市場。有學者坦言,這樣的制度性障礙,既阻礙了新型城鎮化建設,又不利于鄉村振興戰略的實施。

2015年,武進成為全國33個農村土地制度改革試點地區之一,武進把改革重心放在了集體經營性土地入市,允許農村集體經營性建設用地可上市交易、可抵押轉讓。

土改破冰,讓曾創造輝煌的土地再次釋放活力。截至2018年11月底,武進集體建設用地入市面積占全國33個試點地區入市面積的78%。武進區副區長吳飛說,全區近11萬畝存量集體建設用地若全部入市,可喚醒600億元沉睡資產。新京報記者王文秋

“農村的地也值錢了”

元宵節剛過,武進已經連著下了快半個月淅淅瀝瀝的小雨。武進區禮嘉鎮蒲岸村籠罩在一片雨霧中,廣場上紅燈籠還沒撤,路邊停滿了村民家的汽車。年味還沒完全退去,街上三三兩兩的村民還在談論元宵燈會的熱鬧。

蒲岸村前火村民小組長王東輝和記者聊起村里這幾年的新變化。兩年前,就是他們這個村民小組,成為武進第一個吃螃蟹的。村民小組的10.8畝地以30萬/畝的價格、50年使用權拍賣成功,成為江蘇乃至全國首宗入市交易的集體建設土地,終結了集體建設用地不能買賣的歷史。

前火村的集體建設土地能夠入市,借了新政策的東風。

2015年初,經全國人大授權,原國土資源部在全國選取武進區在內的33個縣(市、區)進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點。在試點地暫時調整實施土地管理法、房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。

經過為期一年的調研和論證,武進出臺了村集體經營性建設用地入市管理辦法(暫行)等多項改革政策。

按照武進改革的制度安排,除土地所有權主體不同外,其他交易過程均與國有一致;統一管理,入市的農村集體經營性建設用地統一納入年度供地計劃管理;統一登記,入市的集體經營性建設用地由區不動產登記中心統一實施登記發證;統一權能,入市后的農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押等權能與國有一致;統一監管,入市后的農村集體經營性建設用地納入與國有土地統一的監管平臺實施監管。

而對于村鎮和村民,相比以往的土地征收,還有一個實打實的好處:土地入市后,無論是為期20年的租賃還是50年的出讓,到頭來地還是集體的。

2017年2月,武進農村集體經營性建設用地使用權網上交易系統正式上線開通。系統上線后達成的第一宗交易就發生在前火村。

前火村民小組召開村民大會,經過表決,全組42戶村民都簽字同意把小組的10.8畝集體建設用地入市拍賣。

這10.8畝地,此前少數種植了水稻,大多用作種植果樹和苗木。

王東輝告訴記者,此前,村民們對什么是“入市”談不上有多了解,直到開村民大會表決的時候都還有村民心里打鼓,“有人擔心新政策過一陣就變,也有人擔心企業辦差了走了怎么辦?!?/P>

相比武進其他村,前火村算不上多富裕,村里的企業不多。但前火村村里也幾乎沒人種地了,“年輕的不高興種,年紀大的慢慢也搞不動了”,王東輝說,現在種地一年到頭也掙不了幾個錢,“種地不如租出去收租金,村集體的百來畝地,大多是承包出去種了苗木和果樹”。

村民莊明對比了以前土地征收和入市的差別?!耙鄖罷こ陶韉?,給了一筆補償,地就沒了。入市后,我們直接從政府拿錢,更有保障,而且50年后地還是自己的?!?/P>

類似前火村這樣的集體土地出讓交易,武進區有一筆總賬,對以出讓方式入市的集體經營性建設土地,區政府收取調節金:出讓價格100萬元/畝以內,按總價的20%上繳區財政;出讓價格在100萬元-200萬元/畝,按總價的30%繳納;超過200萬元/畝的,按總價的40%繳納。剩余部分收益則由鎮、村集體、村民進行分配。

記者接觸到的村民,大多說不清這筆總賬是怎么算的,但對自己土地每年的收益,往往門清。

莊明告訴記者,村里出讓的10來畝地,以前承包出去栽果樹苗木的,一畝地能收1100塊。

入市交易后,這10.8畝地324萬的出讓收益里,減去區里按照20%比例收走的約64萬元收益調節金、企業辦不動產證的8萬元手續費、鎮里補給村里的7萬-8萬元失地農民補償保障基金后,剩余的收益由鎮村四六分賬,村集體的這六成收益作為本金,每年生的利息用來給村民分紅,“每年的分紅差不多能夠到1600元/畝”。

如今談到決定出讓前一些村民的擔心,莊明告訴記者“那肯定還是現在好,好處是能看得見的”,“企業就算走了,地還在那兒,廠房也搬不走,怎么算我們也不吃虧?!?/P>

對比了村里出讓的這塊地和鎮上工業園區國有土地的出讓價,王東輝得出的結論是“差不多”?!芭┐宓牡匾倉登恕?。

2018年底完成的常州市武進區農村土地制度改革三項試點工作總結報告數據顯示,截至2018年11月底,武進區集體經營性建設用地入市共9991宗、8.32萬畝,交易總金額70余億元;通過入市后辦理抵押184宗、2981畝,涉及金額14.5億元。

補發“出生證”

談及武進在集體建設土地入市改革試點中的優勢,武進區農村土地制度三項改革試點辦(以下簡稱“試點辦”)負責人之一、農工委副主任周小宇念念不忘本地人津津樂道的“蘇南模式”,“我們武進是蘇南模式發祥地,向來就是江蘇甚至全國的各項改革試點區”。言下之意,改革試點花落武進,名正言順。

但改革伊始,基層干部面對新事物難免忐忑。2月19日上午,武進區洛陽鎮圻莊村書記楊紅亮就講了一件囧事:開完土地改革政策落實會后,自己很納悶,“那些以前就有土地使用證的企業,怎么還要出錢?”

洛陽鎮分管國土工作的副鎮長高軍告訴他,“其實以前的證是不規范的,土地使用證上都沒有標日期”。

高軍此話的背景是,在這次改革前,武進的大批集體土地其實早已私下灰色入市。幾十年前,就有鄉鎮企業租賃集體土地用于建廠等。

武進官方并不避諱這一點。周小宇告訴記者,集體土地私下入市的情況其實原來就存在,但是沒有正式的名分,嚴格意義上是違法的,“其實很多經濟發達地區是私底下做,大家都不說,因為這個東西是很難免的。市場有需求,就要承認它的價值,但不能入市流通的集體土地是產生不了價值的?!?/P>

常州瑞遠德機械科技有限公司總經理蔣惠德20多年前拿的就是一張沒有注明使用日期的土地使用證。元宵節這天,他正忙著打電話安排客戶的訂單。公司開了20多年了,來的都是老客戶。節后訂單來得急,不免讓他又喜又愁。愁的是春節期間員工回家過年還沒全部回來。接完客戶電話轉頭他就給生產經理去了電話,安排臨時組成生產班組加班加點。

蔣惠德1994年就在岑村開了公司,廠房就起在從村集體租的6畝地上。租金用糧食定價,“當時的糧食每斤1塊錢不到,定的900斤/畝”。按正常手續向生產隊申請后,地就拿到了。又過了2年,蔣惠德向當時的武進縣政府申請辦理了“集體土地使用證”,正式用來開公司。

這次土地入市改革,蔣惠德立即就拍下了自己租的這塊地。雖然這次辦理入市,一次性投入的資金比較大,蔣惠德還是覺得,“這一次土地入市,等于是給我們補了一個合法的‘出生證’”。

蔣惠德說的“出生證”,指的是集體土地不動產證。

“可不能小看這個證,作用可太大了?!苯蕕濾?,以前租用村里的地,他最怕的問題之一就是租用的土地“變卦了”——要么是村里想漲租金,要么是想把土地收回。

集體土地入市后,根據政策,武進允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股,實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。蔣惠德說,現在自己是吃了定心丸。更重要的是,這塊地從“死資產”變成了“活資產”,轉讓、出租、抵押都可以,還能到銀行抵押貸款了。

在蔣惠德看來,村里的40多家企業老板,此前幾乎都有著同樣的煩惱:貸款難,資金壓力大。往年里,大家解決資金問題的常見做法是,私下互相做信用聯保,但信用聯保風險高,一旦一家公司出事就連上一串公司出事。

中小企業融資貸款難,不是一天兩天的問題了。周小宇告訴記者,這個全國性的問題,放到武進也一樣。在土地改革前,企業手里握著的土地,在銀行是沒法貸到錢的,“政策不允許”。

集體土地入市后,武進的企業顯然多了另一種融資渠道。以往銀行不認的“死資產”——公司租用的集體土地已經盤活成了可抵押物。按媒體報道,常州雙盛精密鍛造有限公司在競得前火村的地塊后,雙盛公司法人代表何銀慶把這宗地的不動產權證,連同他家的另外兩本證——土地承包經營權證和住房不動產權證,一起押給銀行,獲得了新建項目急需的貸款。目前,雙盛公司已為新項目投入近4000萬元。新項目投產后,公司年產值將新增1億多元,就業崗位將新增80多個。

把問題“繞過去”

在武進區的官方口徑里,土地試點改革進展總體順利。

涉及土地的利益鏈條上有四個關鍵方:政府、企業、農村集體和農民。周小宇告訴新京報記者,“試點改革的關鍵就在于平衡好各方的利益”。

如何平衡各方利益?周小宇表示,首先是政府不能夠再爭利。在本輪土改試點中,根據武進區建立的“兩確保、一增強”的土地增值收益分配機制,政府通過收益調節金與稅收收入保持基本一致,確保農民入市中取得的直接性補償收益與土地征收保持基本一致,增值收益主要留給鎮、村集體增強集體經濟,由鎮集體通過生態補償方式統籌各村發展,由村集體通過股份分紅實現可持續的二次分配。

實際上,試點改革既帶來了超出預期的紅利,但也產生了意料之外的新問題。

比如武進區洛陽鎮天井村書記高陽和圻莊村書記楊紅亮都提到,在試點改革過程中,基層業務比較薄弱,“新的東西學習理解都有難度”。

兩人都提到,集體土地入市后,相關地塊的不動產證辦理了,但土地上的廠房建設規劃出了問題,“土地入市了,但是廠房都是以前建設的。現在消防、安全等指標要求越來越嚴格了,滿足不了現在的規劃指標?!?/P>

按照武進區相關規定,區國土管理部門會定期召集相關鎮(開發區)和部門,對提出入市申請的地塊進行聯合會審。審核內容包括:區發改局、經信局審核產業政策要求;區環保局審核環保要求;區規劃管理部門審核各類規劃要求;區國土管理部門審核土地規劃、土地所有權、地類等。

楊紅亮提到,圻莊村就有一家多年前沿著河道建廠的公司,而現在的規劃要求是廠房等建筑物需要沿河道往后退讓50米,“村里、鎮里負責執行,是沒法突破政策的”。

高陽也說,涉及規劃指標,存在拿城市規劃指標往鄉村規劃上套的問題,“比如城市規劃會要求建筑配多少綠道”,在農村地區就顯得“不合時宜”。

周小宇告訴記者,試點辦也一直為此感到困擾,前后開過多次部門聯席會議,臨時的解決辦法是“繞過去”,由試點辦來避開規劃部門全權負責。試點辦作為一個臨時機構,兩個組長,一個是區委書記,一個是區長?!霸詬母锏敝?,領導的這種擔當是必需的。不破不立,不破那你永遠就卡在那吧?!?/P>

據新華日報報道,江蘇省農委副主任祝保平在接受記者采訪時說,農村土改剛剛起步,制度設計的各個環節需進一步完善,要普遍實現城鄉土地同價同權,考驗政府的智慧和各方的耐心。

一個好消息是,包括武進在內的全國試點地區經驗已經在法律修訂中得到追認。2018年12月23日提請全國人大常委會審議的土地管理法修正案草案、房地產管理法修正案草案,刪去了現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的,必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定。

今年2月19日,中共中央2019年“一號文件”公布,文件指出要在修改相關法律的基礎上,完善配套制度,全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地改革,加快建立城鄉統一的建設用地市場。

農村土地制度三項改革試點時間表

2014年12月

中央深改組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,開啟了改革的序幕。

2015年2月27日

經中央和國務院授權,原國土資源部在北京(樓盤)市大興區等33個試點縣(市、區)暫停實施《土地管理法》《城市房地產管理法》的6個條款,推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點,該授權原定于2017年12月31日屆滿。

2016年9月

原國土資源部采取“試點聯動”方式擴大“三塊地”改革的覆蓋范圍。試點工作由此全面提速。

2017年5月23日

原國土資源部以總結“三塊地”改革試點成果為基礎,公布了《土地管理法(修正案)》征求意見稿,刪去了建設用地必須使用國有土地、集體土地不得用于建設用途的規定。

2017年11月4日

全國人大常委會通過決定,北京市大興區等33個農村土地制度改革試點單位,“三塊地”改革試點期限延長一年至2018年12月31日。

2018年12月23日

全國人大常委會公布決定,將“三塊地”改革試驗再次延期到2019年12月31日。

2018年12月23日

全國人大常委會審議《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》、《中華人民共和國房地產管理法修正案(草案)》。草案刪去現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的,必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定。

2019年2月19日

中共中央2019年“一號文件”公布,文件指出要在修改相關法律的基礎上,完善配套制度,全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地改革,加快建立城鄉統一的建設用地市場。

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